为缓解我国中小企业融资困难的问题，研究发现信用担保是一种非常有效的方式。目前，担保市场中法律制度体系的不健全严重影响了担保秩序的稳定和市场的持续发展，要解决这一问题，关键在于厘清并深入剖析中小企业、信用担保公司、协作银行和政府监管部门四方主体的权利义务关系，通过构建多角度、多层面的控制机制和规范来完善法律制度体系建设。

　　一、引言：适合我国国情和发展阶段的中小企业融资途径

　　作为我国国民经济的生力军，中小企业无论在解决就业、创造的价值和对经济的贡献，都具有重要的扶持意义。而中小企业却因融资困难一直无法快速发展，尤其是自美国金融危机以来，出口外向型的中小企业销路骤减，中小企业融资困难的问题愈发凸显，其发展受到极大影响。虽然国家运用多项经济杠杆和财政手段来调控中小企业融资难的问题，如中央推出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策、国务院4万亿刺激经济计划、央行连续5次降息、4次下调准备金率，并取消对商业银行信贷规模的硬管控，虽然财政政策产生了较为明显的效果，但货币政策效果仍不明显，货币增速仍然低落，但并未真正缓解中小企业资金流动性短缺的问题。

　　由于中小企业自身难以克服的缺陷，即使国家政策鼓励银行降低贷款门槛，大部分中小企业仍不能提供银行要求的财务报表和抵押品，需要一个担保机构来架起中小企业和银行之间的信用桥梁。信用担保机构活跃在各民间组织，拥有更多的人缘、地缘优势，容易搜集中小企业诚信水平等“软信息”，{1}容易把握中小企业的真实状况。实践证明，银行更愿意和信用担保机构共同开展中小企业信用担保业务，这有利于降低银行搜集信息与监督贷款使用情况的成本，共同分担起中小企业贷款的风险，优化了银行资产安全，在很大程度上缓解银行的后顾之忧。信用担保无疑是一条切实可行的融资途径。

　　目前，信用担保作为解决中小企业融资困难的一种有效方式，在我国虽然有所发展，但还远不规范，最根本的原因还是在于制度设计不合理和保护不足。本文通过对发达国家中小企业信用担保制度的考察和对我国信用担保制度的研究，从中小企业信用文化建设、信用担保体制建设、担保程序制度建设、担保机构风险分散机制建设以及政府监管体系建设等五个角度构建我国中小企业信用担保法律体系框架，试图通过完善法律体系来我国中小企业融资提供制度保障。

　　二、中小企业信用担保的内涵

　　中小企业信用担保，是指经政府或政府指定的部门审核批准并依法登记注册的中小企业信用担保专门机构与债权人（包括银行等金融机构）约定，当被担保人（债务人）不履行或不能履行主合同约定的债务时，担保机构承担约定的责任或履行债务的行为。[1]中小企业信用担保机构作为中小企业与银行之间的一种中介组织，与银行等金融机构相比具有较高的承担企业财务风险、经营风险、市场风险的能力，为银行等金融机构转移中小企业贷款的风险提供了一个重要出路。

　　信用担保机构（担保人）、银行等金融机构（债权人）和贷款企业（债务人）三方之间依据法律规定担保贷款而形成的权利义务关系形成了信用担保法律关系。信用担保法律关系的基本主体是担保人、债权人和债务人，它们与我国《担保法》中规定的保证担保中的担保人、债权人和债务人概念相比，都具有其特定含义。

　　首先，担保人的特定性表现在，它是一个直接与协作银行签订保证合同、专门以中小企业信用担保业务为经营范围的担保机构。也就是说，信用担保是专门担保机构的担保，而非自然人和普通法人的担保。

　　其次，债权人的特定性表现在，它是特定的银行等金融机构，是与担保机构通过双向选择并签订合同、按比例分担风险责任、建立长期合作关系的特定担保机构的协作银行，而非任意一个银行等金融机构。

　　最后，债务人的特定性表现在，它主要是中小企业，是符合有关贷款担保条件的中小企业。

　　三、我国中小企业信用担保法律制度体系及缺陷

　　（一）制度演进

　　我国信用担保业总体上起步于20世纪90年代初期，经过十几年的发展，迄今已构建起以政策性担保机构为主体、商业性和互助性担保机构为两翼的中小企业信用担保体系的基本框架。我国中小企业信用担保体系建设大致经历了试点阶段、推广阶段和规范发展阶段等三个阶段。

　　1.试点阶段

　　我国信用担保业以1993年财政部和经贸委共同组建的中国经济技术投资担保公司为标志。[2]1999年，原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，第一次明确提出试点的指导原则、体系框架、基本内容、模式机制、资金来源及结构、产品设计及程序、监督管理及组织实施等内容。该文件是我国建国以来第一个用于规范中小企业信用担保业的指导文件，标志着以政府扶持中小企业发展为宗旨的中小企业信用担保体系试点正式启动。随后，试点在江苏镇江、北京、深圳、长春、山西等地陆续展开。

　　2.推广阶段

　　其标志是2001年财政部印发的《关于中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，规定各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）应规范和加强中小企业融资担保机构管理，防范和控制担保风险，促进中小企业融资担保工作积极稳妥地开展。

　　2002年6月，全国人大颁布《中小企业促进法》。从三个方面将中小企业信用担保问题纳入法制轨道：第一，明确了中央财政预算设立中小企业科目，安排中小企业扶持专项资金。第二，明确了国家设立中小企业发展基金，中小企业信用担保体系建设作为基金的重要用途。第三，规定县及县以上各级人民政府都要推动建立中小企业信用担保体系。

　　2005年2月，国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称《意见》）。《意见》与担保相关的有五段话：一是鼓励非公资本创办商业性和互助性担保机构，至此民营担保机构增加迅速；二是鼓励符合条件的地方进行担保基金和再担保试点；三是要实行行业准入、风险控制和损失补偿机制；四是要求行业加强维权自律，为行业协会奠定基础。五是担保业的财务管理办法。

　　3.规范发展阶段

　　其标志是国务院办公厅2006年11月转发发展改革委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》，它是距今为止政府为扶持中小企业信用担保业发展制定的专门文件，重点在于扶持中小企业信用担保机构发展，从财政补助、税收减免、反担保资格认证、信用信息资源共享、加强组织领导等八大方面营造担保的政策环境。

　　2007年4月，国家发改委中小企业司起草了《关于开展中小企业信用再担保工作的指导意见》开始在全行业范围内广泛征求意见，对符合条件的信用担保机构为中小企业提供的担保业务收入给予3年免征营业税的优惠政策，政府及其相关部门都制定出了一系列推动和保障中小企业快速发展的政策。

　　2007年底，财政部、税务总局又联合发文，允许担保机构在所得税税前提取未到期责任准备、赔偿准备和一般责任准备等三项准备金，这对担保业提高自身抗风险能力至关重要。

　　2009年7月，财政部、商务部发布《关于2009年度中小商贸企业发展专项资金使用管理有关问题的通知》。该通知要求，2009年1月1日以后，对符合条件的信用担保机构为中小商贸企业提供的单笔贷款的补助额做了相应的规定；对申请补助资金的信用担保机构的条件做出了明确的规定。

　　2009年9月，国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，特别提出要“设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构”，并要求“各级财政要加大支持力度，综合利用资本注入、风险补偿和奖励补助等多种方式，提高担保机构对中小企业的融资担保能力”。

　　2010年3月，经国务院批准，中国银监会、工业和信息化部等7部委联合发布《融资性担保公司管理暂行办法》，对融资性担保机构的监管体制、设立审批、经营范围、公司治理、资本金制度、风险管理及信息披露等作了原则性规定。

　　2010年4月，财政部、工信部联合下发《关于中小企业信用担保资金管理暂行办法》。对专项资金设立依据、用途、对象、原则、支持方式和额度、申请要件及程序、资金申请、审核及拨付、监督检查等都作了规定。该文首次明确了中小企业信用担保设立专项资金予以扶持，并明确“四补”政策，即资本金补充、业务补助、保费补贴、损失补偿等方式，政策适用于担保与再担保机构，是迄今为止对中小企业信用担保体系建设支持力度最强的文件。2011年6月，工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部联合印发了《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，该通知明确了不同行业中小企业、微型企业划分标准，也为更好落实各项中小企业扶持政策奠定了基础。

　　2011年10月，工信部发布了《“十二五”中小企业成长规划》，分析了未来五年中小企业发展面临的国内外环境，并提出了“十二五”时期促进中小企业成长的总体思路、发展目标、主要任务和重要措施。

　　4.小结

　　为了解决中小企业融资担保问题，国家在财政资金支持、税收、信贷及金融服务政策等方面出台了一系列政策来鼓励和支持中小企业融资担保业的发展。法律法规也都要求中小企业管理部门引导中小企业信用担保机构创新机制，积极拓展担保业务，帮助中小企业尽快走出困境。总的说来，我国中小企业信用担保法律制度体系虽然已初步形成，但还远不完善，主要表现为这些规范性文件立意不明确、制度庞杂及体系混乱等问题，进而使得我国担保业仍然处于不规范、无头绪的状态，缺乏整体性规划。

　　不难发现，在整个担保法律制度体系的设计中，法律规范的立法层级普遍不高，政府与信用担保机构之间以及中小企业信用担保机构与协作商业银行之间的法律关系也没有理顺，暴露出了对担保机构的权益保护不足，对中小企业发展的促进措施过于抽象，对政府监管体制机制的设计不完善，对中小企业信用担保风险分担与控制机制的设计不健全，对中小企业自身的内部治理机制的规范不合理等问题。这些问题制约了中小企业信用担保业务的持续和协调发展，导致担保机构的担保能力远不能满足中小企业信用担保发展的需求。

（二）制度缺陷

　　中小企业信用担保的运行是在法律范围内活动的，担保公司与中小企业、协作银行之间的权利义务关系是在法律保障下得以运行，与法律制度的建设密不可分。我国有关信用担保的制度建设虽然不断加强，但担保法律制度的立法层级普遍不高。信用担保立法的不足与滞后，使信用担保具体运作存在诸多缺陷，这些缺陷主要包括：

      1.中小企业信用担保法制体系不健全

　　第一，缺乏专门保障中小企业信用担保的立法规范。比如关于专业信用担保机构的市场准入与退出、担保业务范围和种类、信用担保机构财务及内控制度、担保人员从业资格等问题均无明确规定，造成了监管重复和监管真空。

　　第二，《中小企业促进法》的规定过于抽象。虽有大量担保机构存在，中小企业的资金需求仍无法得到有效地解决，该法第19条第2款规定《中小企业信用担保管理办法》由国务院另行规定，至今，该办法仍未出台。

　　第三，《担保法》对担保机构的权益保护不足。现行的《担保法》侧重保护债权人的利益，主要解决保护银行的债权和企业间的债务，而对专业的担保人在从事担保活动风险额度的控制、风险补偿方式及应有的权利义务关系等应有的法律地位等未作明确规定。因此，对担保人的权益保护显然不够。

　　在担保方式中，按照国际通行做法，银行应承担20%-30%的风险责任，担保机构承担70%-80%的风险责任。[3]P52我国是采用由信用担保协会承担风险的直接征信方式，还是采用由银行承担大部分风险的专项授权保证方式，还没有统一的标准。由于担保方式不明确，导致风险份额的划分与分担中的不平等。

　　2.中小企业内部治理结构不健全

　　第一，中小企业内部治理结构不规范、不完善。我国绝大部分中小企业是民营企业，甚至是家族企业，所有权与经营权分离度普遍不高，缺乏有效的决策监督机制，企业内部治理结构与《公司法》等法律制度有关公司治理结构的规定不符，企业治理结构空缺，常常由一个部门代劳其他部门的决策权、执行权和监督权。许多中小企业内部会计制度不合理，财务管理不规范，财务信息失真，导致银行等金融机构对其征信难度较大，企业还贷意识薄弱，“逃、废、甩、赖”银行债务的现象时有发生。

　　第二，缺乏中小企业融资代理成本控制机制。Stewart C. Myers教授认为，代理成本问题在那些具有高增长机会的企业特别严重。由于债权人并不分享企业的高增长收益，债权人往往在合约中严格约束企业投资高风险的项目，从而与股东产生利益冲突。而中小企业往往具有高增长特性，因而其代理冲突更加显著。[4]首先，在生产经营成本上，中小企业成本控制弱，技术工艺低，生产规模小，设备更新慢，在市场竞争中缺乏优势。其次，中小企业经营期限较短，盈利记录较少，可供抵押和担保的资产较少，信用基础差，很难获得银行支持，企业寻求贷款的成本更高。正如林毅夫教授指出的那样，失信在于目前社会规范不成熟，制度安排不合理，具体表现为一方面是对失信行为惩罚不严厉，另一方面是守信的收益不明显。[5]最后，由于中小企业不擅长经营和成本控制，销售实力较弱，利润空间被大大压缩，银行和担保机构对中小企业的偿还能力缺乏足够的信任。

　　3.中小企业信用担保机构自身存在的缺陷

　　我国中小企业担保机构虽然在数量上达到了一定规模，但担保机构注册资本金少、信用放大倍数低、业务量小、互助资金规模小，信用担保能力不足。具体来说：

　　第一，信用担保资金来源有限。作为政策性金融服务，信用担保资金的来源主要是财政性资金。没有充足的资金来源，就使得担保机构规模小，担保总量较少，远远不能满足中小企业实际的融资需求。

　　第二，担保机构内部管理机制不健全。有的担保机构要求中小企业以有形资产提供反担保，其设立的担保标准不亚于银行要求的抵押条件，失去了国家出资设立这些信用担保机构的真正意义。甚至有些担保机构虚假出资，套取国家资金，私自抽逃、转移、挪用担保资金；还有些担保机构联合中小企业合伙骗取银行信贷资金。中小企业担保机构内部经营管理上的问题反过来加剧了银行、政府财政部门的担忧，这必将大大制约其自身的发展。

　　第三，信用担保机构在与商业银行的合作中处于严重的不平等地位。按照国家惯例，若贷款到期不能收回，则贷款担保机构风险承担比例为70%-80%左右，其余为协作银行承担，这就导致了贷款担保机构责任与能力的不对等。[6]一旦企业资不抵债，就会直接连累担保机构。由于大部分担保机构担保资本金不实和担保风险准备金的充足率不高，很可能会导致担保机构陷入危机或破产。

　　第四，中小企业信用担保机构在担保品种的设置上，基本上局限于短期的流动资金，期限一般是3个月至半年，最长不超过半年，数额不超过200万元。[7]担保品种单一，缺乏为中小企业长期发展提供资金注入的担保产品。

　　4.政府监管体制机制不健全

　　在中小企业信用担保业发展中，无论是作为出资者，还是作为管理者，政府都起着很重要的作用。但目前我国针对中小企业信用担保的政府监管体制机制很不健全。这主要表现在：

　　第一，缺乏统一的监管主体。缺乏全国统一的中小企业信用担保管理机构来推进信用担保体系建设是我国中小企业信用担保体系不发达的一个重要原因。

　　国外中小企业行政主管部门是政府管理和扶持中小企业的专门机构，如美国设有中央一级的中小企业管理局与下属分支机构，日本设有中央、地方两级独立机构组成的中小企业管理体制。而我国现行的体制是按经济成分和行业分为工业和信息化部、财政部和中国人民银行这三个主要管理部门对中小企业分别进行管理，没有将部门之间涉及中小企业信用担保的管理职能进行整合，缺乏整体性规范与建设，降低了政策实施的效率。

　　第二，政府对信用担保机构行政干预过多。政府是信用担保机构的出资人、审批人和监管者，因而信用担保机构离不开政府的支持，尤其是资金上的支持。政府机构热衷于介入信用担保机构业务运作过程，常出现“人情担保”和“行政指令担保”等不良现象，没有惠及到真正有资金需求又具有扶持价值的中小企业，行政干预不当和失误所导致的呆账、坏账层出不穷。

　　第三，信用担保风险分担机制不健全。中小企业信用担保风险分散机制和损失补偿机制不健全也是一个突出问题，主要表现在：一是缺乏风险分散机制，再担保机制不健全，再担保业务尚未广泛开展，妨碍了担保体系在增信、分险、监控与整合等方面的重要作用的发挥。[8]二是资金补偿机制不健全，政府虽然采取了多种形式的补贴，逐步提高对中小企业的财政资金支持，在一定程度上缓解了担保机构的风险压力。但这对于占我国企业总量99%的中小企业来说，[9]扶持比重仍然较小，增速缓慢，覆盖面太小。财政部、工业和信息化部制定的《中小企业信用担保资金管理暂行办法》规定单个担保机构一年获得的资助额将在3,000万元以内，而政策性的担保机构主要以各级地方财政资金划入为主，担保收入很低。这种规定补偿绝对额的方式恐怕仍然不能化解担保机构的风险。

　　5.银行对中小企业贷款的偏见

　　中小企业信誉偏低，导致银行不愿贷款。由于中小企业大多借款期限较短、单个企业借款的数额较少，银行给中小企业贷款如同零售业务，中小企业的“硬信息”{2}往往很欠缺，银行不愿花精力和成本去搜集中小企业“软信息”，银行对中小企业的发展前景和还款能力普遍存在疑虑。同时为了防止道德风险和逆向选择可能带来的损害，银行主要采取缩短贷款的期限和提高贷款利率对风险和收益进行平衡。在与中小企业签订交易契约时，往往要求更高的利率及其他更苛刻的附加条件。同时中小企业要进行多次谈判才能争取到平等的贷款机会，这无疑给中小企业增加了更多的麻烦。

　　银行对中小企业贷款时的程序也很繁杂，中小企业和其他大企业一样需要经过繁杂的贷款审批手续，这将会延误中小企业最佳的发展时机。这些问题制约了中小企业信用担保业务的持续和协调发展，导致担保机构的担保能力远不能满足中小企业信用担保发展的需求。如果不及时规范和完善中小企业信用担保体系中存在的法律制度问题，明确政府机构、银行等金融机构、信用担保机构、中小企业四方主体的权利义务关系，使担保市场各方主体的问题得到有效解决，担保市场将无法持续发展。

{1} “软信息”指非财务的信息，通过走访企业的上下游客户、探访企业主要相关部门，询问企业经营者，股东等渠道搜集到的信息。
　　{2}“硬信息”指依据企业财务报表所获取的相关信息。
　　{3}《信用保证协会法》对信用保证协会的宗旨、资本的筹措、保证业务办法、保证责任、免责事由、代偿和求偿权益、与金融机构的保证约定、与委托人的保证委托合同等有关保证业务当事人的相互关系、权利与义务等问题，均有明确的规定。
　　{4}依据《中小企业信用保险公库法》，日本政府于1958年成立了非营利性法人性质的中小企业信用保险公库。根据《信用担保公库法》规定，日本由全国52家信用担保协会向中小企业提供信用担保，由中小企业综合事业团(即信用保险公库)与信用保证协会缔结保险契约，当信用保证协会担保的贷款无法偿还出现坏帐时，由事业团体向保证协会支付70%-80%的保证金。政府已累计提供了18,800亿日元作为中小企业综合事业团的信用保证资金。（中国民商法律网）