由于规定的过于简单和数额较低，现行《食品安全法》的规定并没有充分地发挥该制度的功能价值，亟需在新修订的《食品安全法》中进一步完善惩罚性赔偿制度。完善惩罚性赔偿制度，应从建立公益诉讼制度和合理量化惩罚性赔偿数额两方面入手。

2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第96条规定，生产不符合标准的食品或者销售明知不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款的10倍。《食品安全法》在此设立了惩罚性赔偿制度，具有值得肯定的进步意义，但是由于规定的过于简单和数额较低，现行《食品安全法》的规定并没有充分地发挥该制度的功能价值。在我国的《食品安全法》修订草案正在广泛征求意见的同时，“福喜事件”的爆发又一次刺痛了国人敏感的神经。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)也明确指出“扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围，依法大幅度提高赔偿倍数。”借此契机，笔者在此呼吁，在我国新修订的《食品安全法》中，进一步完善惩罚性赔偿制度。

惩罚性赔偿制度的功能价值

该项制度的功能价值体现在如下几个方面：一是惩罚功能。当违法行为人基于恶意以伤害他人为代价换取自己的利益，该行为并未纳入刑事处罚的范围或刑事处罚具有漏洞的情况下，高额的赔偿无疑对违法行为具有惩罚功能。惩罚其为了自身利益践踏他人利益、破坏社会公平正义的不良行为。二是阻遏功能。阻遏功能利用了人类趋利避害的本能。从经济学的角度讲，惩罚性赔偿制度令违法行为人深感违法成本高昂，代价惨重，从而不再进行类似行为，且对潜在的违法行为人具有事前阻遏的示范效应。因此，惩罚性赔偿制度通过剥夺违法获利使违法行为人失去违法动机，能有效阻遏违法行为的发生。三是补偿功能。虽然现代惩罚性赔偿制度并不再强调补偿功能，但是补偿性损害赔偿往往是惩罚性赔偿存在的前提，单一的消费者只有在具备补偿性损害赔偿要件的前提下，才能主张惩罚性赔偿，所以惩罚性赔偿客观上对消费者具有一定的补偿功能。四是实现社会共治功能。随着新型惩罚性赔偿制度——公益诉讼制度的出现，群体性消费事件可以通过某个组织或者代表进行诉讼。诉讼原告并不需要一定是遭受损失的人。这种新型惩罚性赔偿制度可以更多地调动私法协助、大大提高赔偿金额，并有效地促进食品安全监管的政府管理向社会治理转变，也能更好地实现食品安全社会共治的局面。

完善惩罚性赔偿制度，在《食品安全法》修订过程中，应从建立公益诉讼制度和合理量化惩罚性赔偿数额两方面入手。

建立公益诉讼制度

公益诉讼制度是一种新型的惩罚性赔偿制度，美国、德国等国家已在广泛地运用。这种新型的惩罚性赔偿制度的法律性质已经脱离了私法范畴，而归于社会法的范畴，所以这个制度的功能价值主要在于极大地发挥其惩罚和阻遏功能。以三鹿奶粉事件为例，受害的消费者众多，难以统计，并且婴幼儿因吃毒奶粉而产生的损害后果也不能在短时间内发现。在这种群体性消费事件中，如果每一个消费者都独自提起赔偿诉讼，当然不符合现实。如果由消费者权利保护机构对生产经营者提起公益诉讼，代表所有已知的或潜在的受害者向违法行为人主张权利，将极大地减少诉讼成本。而惩罚性赔偿金额将作为一项专项金额，陆续地向受害者支付，最大限度地、公平地保障所有受害者的权利。鉴于目前新修订的《消费者权益保护法》已经引入了公益诉讼制度，赋予了消费者协会提起公益诉讼的权利和义务，可以在《食品安全法》中对接此项制度，由于食品问题往往都涉及到群体性消费，因此可以规定消费者可以选择自行起诉或者请求消费者保护协会提起公益诉讼。消费者协会不仅依消费者的申请和依职权可以提起公益诉讼，能提供相关证据的第三人也可以请求消费者协会提起公益诉讼。这为我国目前广泛存在的知假买假的“打假”行为提供了解决之道。只要“王海”们能够向消协提供足够的证据，就可以请求消协提起公益诉讼，这将更加积极地调动了私人协助执法，调动各方力量，实现食品安全社会共治的局面。当然，请求者应当得到合理的报偿，即从惩罚性赔偿金中获得一定比例的奖励。

如何分配公益诉讼中惩罚性赔偿金？公益诉讼中的惩罚性赔偿金额往往比较巨大，一概地给予已知的受害者显然有失公平。这笔赔偿金额至少应有3个部分，主要部分应当由消协设立赔偿基金或者保护基金，陆续地给予有证据证明的受害者，用于赔偿其遭受的损失、后续的康复治疗等。第二部分要用于奖励提供证据请求消协提起公益诉讼的人，给予的奖励应当大于其作为消费者向法院单独起诉所得到的赔偿，这样才能使知假买假的行为减少。第三部分则是剩余的赔偿金额用于消协和类似公益基金的运转，这部分分配主要意义在于不给与个体无限度的赔偿金额，能弥补消协等公益组织的运转经费。

合理量化惩罚性赔偿数额

单一消费者主张的惩罚性赔偿数额量化标准。建议在《食品安全法》中将惩罚性赔偿的最低标准定位于消费者所遭受损失的10倍，不设上限，给予法官一定的自由裁量权，考虑违法行为人主观恶性、案件情节等因素，加大赔偿力度。这条规定是以消费者实际受到的损失为基础，在符合法理的前提下，提高了惩罚性赔偿金额计算的基数(实际受到的损失往往是大于所支出的价款的)。这条规定得出的赔偿数额高于消费者实际受到的损失，有利于实现补偿和促进私人协助执法的功能；而所受损失10倍的最低标准，实际上是一种惩罚性赔偿数额的限制，它提供了一个常态下的赔偿标准，避免个体消费者因为不合理的巨大惩罚性赔偿金额而“不当得利”。赋予法官一定的自由裁量权，根据不同情况发挥惩罚性赔偿的惩罚和阻遏功能，这将大大地威慑潜在的违法行为人。

另外，需要注意的是，在民事诉讼中，举证责任一般规则为“谁主张，谁举证”，那么原告在诉请给予10倍损失以上的赔偿数额时，需要提出合法合理的证明，而法官尽管有看似无限的自由裁量权，也必需基于原告的诉请，结合案件具体情况给予合理的判决，所以这个规定看似没有上限，但在具体实践中具有很强的可操作性。

公益诉讼赔偿金的量化标准。笔者认为，公益诉讼中惩罚性赔偿金额应当以违法收入的10倍为最低标准。由于剥夺违法获利使违法行为人失去违法动机是惩罚性赔偿的目的，而从近一时期以来食品安全监管的现状来看，《食品安全法》现有的惩罚性赔偿标准尚不足以起到应有的震慑阻遏作用，所以应将赔偿金额的最低标准定为违法收入的10倍，不设上限。通过赋予法官一定的自由裁量权，考虑具体案件中违法行为被追究的概率以及案件的严重程度和恶劣性质加大赔偿力度。当然，在计算违法收入时，要考虑去除生产经营者主动召回问题食品的数量，对于无法召回的食品即使还未被消费也要按市价计入违法收入中。

□ 曹大海 赵希璇 刘阳中

(曹大海为质检总局法规司副司长)